시설은 있는데 이용은 못한다? 사회서비스 이용 장벽의 구조적 원인

최근 몇 년간 정부와 지자체는 복지관, 돌봄센터, 정신건강 상담소 등 사회서비스 인프라를 꾸준히 확충해 왔습니다. 그런데 막상 현장을 들여다보면 시설 수는 늘었는데 정작 이용률은 기대만큼 오르지 않는 기이한 현상이 반복됩니다. 이러한 간극이야말로 한국 복지 시스템이 안고 있는 가장 근본적인 모순이라고 생각합니다. 이번 글에서는 '왜 필요한 사람이 필요한 서비스에 닿지 못하는가'라는 질문을 구조적 차원에서 파헤쳐 보겠습니다.

 

1. 시설 확충과 이용률 정체, 이 불일치는 무엇을 말하는가

2023년 정부가 사회서비스 고도화 추진 방향과 제1차 사회서비스 기본계획을 발표한 이후, 양적 확충 자체는 상당 부분 진행되었습니다. 그러나 정책 보고서들이 공통적으로 지적하는 지점은 따로 있습니다. 서비스의 양적 확충 못지않게 지역사회에서 수요자의 욕구에 맞는 질 높은 서비스를 실제로 전달할 수 있는 공급 기반이 취약하다는 것입니다. 다시 말해 건물과 예산이라는 '하드웨어'는 갖춰졌지만, 그 하드웨어를 실제 이용으로 연결하는 '소프트웨어'(정보 전달 체계, 행정 절차, 인력) 가 따라가지 못하고 있다는 뜻입니다. 저는 이 지점이야말로 향후 복지 정책 논쟁의 핵심 전선이 되어야 한다고 봅니다. 시설을 하나 더 짓는 것보다, 이미 지어진 시설을 사람들이 실제로 이용하게 만드는 일이 훨씬 어렵고 훨씬 더 중요한 과제이기 때문입니다.

 

2. 구조적 원인 1: 신청주의의 함정, 몰라서 못 받는 사람들

한국 복지 제도의 뿌리 깊은 설계 원칙 중 하나가 '신청주의'입니다. 국가가 먼저 찾아가는 것이 아니라, 당사자가 스스로 신청해야 지원이 시작되는 구조입니다. 문제는 정작 도움이 절실한 사람일수록 자신에게 어떤 서비스가 있는지조차 모르는 경우가 많다는 점입니다. 실제로 지방자치단체 복지 담당 공무원을 대상으로 한 한국보건사회연구원의 인식 조사에서, 응답자의 상당수가 복지 사각지대가 여전히 많다고 답했고, 그 발생 원인 1순위로 '대상자가 제도 자체를 몰라서 신청하지 못하는 경우'를 꼽았습니다. 신청 절차와 선정 과정이 복잡해서, 혹은 기준이 엄격해 보여서 신청을 포기하는 경우도 뒤를 이었습니다. 이는 서비스가 없어서가 아니라, 서비스에 대한 정보가 필요한 사람에게 도달하지 못해서 발생하는 전형적인 정보 비대칭 문제입니다.

 

3. 구조적 원인 2: 물리적 접근성과 지역 간 불균형

시설이 '있다'는 것과 '갈 수 있다'는 것은 전혀 다른 문제입니다. 대중교통이 취약한 농어촌 지역, 이동이 어려운 고령자와 장애인 가구, 장시간 근무로 평일 상담 시간에 맞춰 방문할 수 없는 직장인 등은 서류상으로는 서비스 대상자이지만 실질적으로는 이용이 차단된 상태에 놓여 있습니다. 특히 장애인 이동권 논의에서 꾸준히 제기되어 온 것처럼, 건물 접근성과 이동 접근성, 정보 접근성이 함께 개선되지 않으면 아무리 좋은 프로그램을 만들어도 그림의 떡에 그칩니다. 도심에 집중된 복지관, 상담센터, 재활시설과 달리 외곽 지역 주민은 서비스를 이용하려면 편도 한두 시간을 이동해야 하는 경우도 드물지 않습니다. 이런 물리적 거리는 단순한 불편을 넘어 사실상의 이용 포기로 이어집니다.

 

4. 구조적 원인 3: 행정 절차의 복잡성과 낙인 효과

복지 서비스 신청 과정 자체가 하나의 장벽으로 작동하는 경우도 많습니다. 필요한 서류를 준비하고, 여러 기관을 오가며 자격을 증명하고, 소득과 재산을 낱낱이 공개해야 하는 절차는 그 자체로 심리적 부담이 큽니다. 여기에 더해 사회적 낙인에 대한 우려, 그리고 신청 사실이 가족에게 알려질 것에 대한 두려움도 서비스 기피의 이유로 꾸준히 언급됩니다. 1인 가구 비중이 이미 40%에 근접한 사회 구조 변화, 비대면 시대의 디지털 정보 격차, 이웃 간 관계 단절 등 사회적 환경 변화도 이 문제를 심화시키는 요인으로 지적됩니다. 결국 제도는 있지만 그 제도에 다가가는 길 자체가 험난하게 설계되어 있는 셈입니다.

 

5. 구조적 원인 4: 현장 인력 부족이 만드는 상담의 질 저하

아무리 정교한 제도라도 이를 안내하고 연결해 줄 사람이 부족하면 무용지물이 됩니다. 한 사회복지 전담 공무원이 혼자서 수백 명에서 많게는 수천 세대에 이르는 대상자를 관리해야 하는 현실에서는, 적극적으로 사각지대를 찾아내고 친절하게 안내하는 서비스를 기대하기 어렵습니다. 정부는 이런 한계를 보완하기 위해 건강보험료 체납, 단전·단수 정보 등 수십 가지 데이터를 활용한 '복지 사각지대 발굴 시스템'을 운영하며 신청주의에서 발굴주의로 정책 방향을 전환해 왔습니다. 실제로 이 시스템을 통해 매년 수십만 명의 위기 가구가 새롭게 발견되고 있습니다. 그러나 전국에 획일적으로 적용되는 예측 모형이 지역별 특성을 충분히 반영하지 못한다는 한계도 함께 지적되고 있어, 발굴 이후의 실질적 연계와 상담 인력 확충이라는 과제는 여전히 남아 있습니다.

 

6. 표로 보는 이용 장벽의 유형과 특징

장벽 유형	핵심 원인	주로 영향받는 대상
정보 장벽	신청주의, 제도 인지 부족	고령층, 1인 가구, 정보 취약계층
물리적 장벽	대중교통 부족, 시설의 도심 집중	농어촌 주민, 장애인, 거동 불편자
행정 장벽	복잡한 서류·절차, 엄격한 선정 기준	근로 빈곤층, 시간 여유 없는 직장인
심리적 장벽	사회적 낙인, 가족 노출 우려	한부모 가구, 저소득 가구
인력 장벽	상담 인력 부족, 획일적 발굴 모형	전국 사각지대 위기 가구 전반

 

• 핵심 포인트: 사회서비스 정책 논의는 흔히 '얼마나 많은 예산을, 얼마나 많은 시설에 투입했는가'에 집중됩니다. 그러나 실제 이용률을 좌우하는 것은 예산의 크기가 아니라 정보-이동-행정-인력이라는 네 가지 통로가 얼마나 매끄럽게 연결되어 있는가입니다.

 

7. 시설 확충을 넘어 '연결의 설계'로

지금까지 살펴본 네 가지 구조적 원인은 서로 독립적이지 않고 겹겹이 얽혀 있습니다. 정보가 없으면 애초에 신청 자체를 시도하지 않고, 물리적으로 멀면 신청 이후 실제 이용까지 이어지지 않으며, 절차가 복잡하면 중도에 포기하고, 상담 인력이 부족하면 그 모든 어려움을 완충해 줄 사람이 없습니다. 저는 앞으로의 사회서비스 정책이 '몇 개의 시설을 더 짓느냐'보다 '이미 존재하는 자원과 사람을 어떻게 연결하느냐'에 초점을 맞춰야 한다고 생각합니다. 찾아가는 상담, 통합 정보 창구의 단순화, 지역 특성을 반영한 맞춤형 발굴 모형, 그리고 무엇보다 현장 인력에 대한 충분한 처우와 인원 확충이 함께 이루어질 때, 비로소 '있는 시설'이 '쓰이는 시설'로 바뀔 수 있을 것입니다.

 

[도움 글 출처]

• 한국보건사회연구원, 「2025년 사회서비스 정책의 전망과 과제」, KDI 경제교육·정보센터
• 한국보건사회연구원, 「복지 분야 사각지대와 부정수급에 대한 복지서비스 공급자의 인식 비교」, 보건복지부 복지로
• 한국일보, 「복지 사각지대 비극, 왜 되풀이되나」
• 고양일보, 「복지사각지대 줄이기」, 오피니언 칼럼
• 에이블뉴스, 「'사회복지서비스 접근성'이 중요한 이유」, 김경식의 재활공학과 사회복지

 

사회서비스 이용 장벽의 원인