'한강의 기적'은 왜 복지국가로 이어지지 않았나 - 발전국가론으로 본 한국의 경로

한국은 반세기 만에 세계 최빈국에서 선진 산업국가로 도약했습니다. 그런데 이 압축적 경제성장의 성과에 비해, 한국의 복지국가는 왜 이렇게 뒤늦게, 그리고 여전히 불완전하게 형성되었을까요. 이번 글에서는 발전국가론의 시각에서, 성장과 복지가 왜 함께 가지 못했는지를 살펴보고자 합니다.

 

1. 발전국가론이란 무엇인가

발전국가론은 원래 일본의 고속 성장을 설명하기 위해 등장한 이론입니다. 정치학자 찰머스 존슨(Chalmers Johnson)은 일본 통상산업성(MITI)의 사례를 분석하면서, 시장에 모든 것을 맡기는 자유주의 모델도 아니고 국가가 생산수단을 소유하는 사회주의 모델도 아닌 제3의 길, 즉 국가가 산업정책을 통해 시장에 적극적으로 개입하면서도 관료제의 자율성을 바탕으로 효율적인 자원배분을 이끌어내는 모델을 '발전국가'라고 명명했습니다.

 

한국의 경우도 이 틀로 상당 부분 설명이 됩니다. 경제기획원을 정점으로 한 소수 엘리트 관료 집단이 5개년 경제개발계획을 수립하고, 정책금융을 무기로 특정 산업과 기업을 선별해 자원을 몰아주었으며, 그 대가로 수출 실적이라는 명확한 성과 지표를 요구했습니다. 이 과정에서 국가는 자본에는 엄격한 규율을 부과하는 동시에, 노동에는 훨씬 더 강도 높은 통제를 가했습니다. 정치학자 양재진의 연구에 따르면, 박정희 정부는 집권 기간 내내 임금 상승 억제를 위한 강도 높은 노동통제를 실시했고, 이는 초과이윤이 임금 상승으로 흡수되어 투자 재원이 소모되고 수출 경쟁력이 떨어지는 것을 막기 위한 조치였습니다. 실제로 재벌이 급성장한 1970년대 내내 대기업과 중소기업 간 임금격차는 오히려 줄어드는 기이한 현상이 나타났습니다. 성장의 과실이 임금이라는 통로로 분배되지 않도록 국가가 적극적으로 관리한 셈입니다.

 

2. 성장이 복지를 대체한 회로 - 세 가지 대체 메커니즘

여기서 제가 주목하고 싶은 지점은, 발전국가 시기 한국에 복지가 '없었던' 것이 아니라는 사실입니다. 사회학자 김도균의 연구는 이 부분을 예리하게 짚습니다. 그는 한국과 일본의 발전국가가 서구식 사회보장제도 대신 '복지대체수단'을 발달시켰다고 분석하는데, 크게 세 가지입니다.

1. 재정복지 - 정부는 직접 현금급여를 지급하는 대신, 기업과 가계에 각종 세제 혜택을 부여하는 방식으로 사실상의 복지 기능을 수행했습니다. 퇴직금 세제 우대, 기업복지에 대한 조세지출 등이 대표적입니다. 이는 예산 지출로 잡히지 않기 때문에 '작은 정부, 저부담 저복지'라는 공식 통계 이면에 실질적인 재분배가 은폐되는 결과를 낳았습니다.
2. 저축기반복지, 그리고 이와 맞물린 자산기반복지 - 국가는 공적연금이나 실업부조 대신, 국민이 스스로 저축하고 부동산을 취득해 노후와 위험에 대비하도록 유도했습니다. LAB2050 이원재 대표가 지적하듯, 국가도 기업도 가진 것이 없던 시절 부동산 시장 자체가 그 시대의 분배체계로 기능했습니다. 저임금·저복지에 시달리던 사람들이 경제성장의 과실을 나눠 갖는 통로가 다름 아닌 오르는 집값이었던 것입니다. 이 구조는 훗날 '중산층=자산형성=내 집 마련'이라는 규범으로 굳어지면서, 공적 복지 확대 요구 자체를 약화시키는 역설적 결과를 낳았습니다.
3. 토건국가를 통한 인위적 고용 창출 - 사회보험이나 실업급여로 위험을 흡수하는 대신, 대규모 토목건설 사업을 통해 일자리 자체를 만들어냈습니다. 실업이 복지 지출의 대상이 되기 전에, 건설 경기를 통해 애초에 실업이 발생하지 않도록 관리한 것입니다.

이 세 가지를 종합하면 하나의 명제로 정리됩니다. 발전국가 시기 한국에서는 복지가 부재했던 것이 아니라, 성장 그 자체가 복지의 기능적 대체물이었다는 것입니다. 국가는 '분배하지 않는 대신 계속 성장시켜 주겠다'는 암묵적 계약을 국민과 맺었고, 이 계약이 유지되는 한 공적 복지제도에 대한 정치적 요구는 억제될 수밖에 없었습니다.

 

3. 왜 민주화 이후에도 경로는 바뀌지 않았는가

1987년 민주화는 분명 복지국가의 태동을 가져왔습니다. 1988년 국민연금 도입, 1989년 전 국민 의료보험 달성 등 제도의 외형은 빠르게 갖춰졌습니다. 그런데 왜 이 시기의 전환이 서구형 복지국가로의 완전한 이행으로 이어지지 못했을까요.

1. 재원조달의 경로의존성 - 학자들이 지적하는 '증세 없는 복지'라는 표현이 상징하듯, 제도는 확대되었지만 이를 뒷받침할 조세 기반의 근본적 재구조화는 이루어지지 않았습니다. 발전국가 시기 형성된 저부담 조세체제의 관성이 그대로 이어진 것입니다.
2. 계급연대의 실패 - 서구 복지국가가 노동계급과 중간계급의 정치적 동맹을 통해 보편적 복지를 제도화했다면, 한국에서는 발전국가 시기 강력한 노동통제로 인해 노동조합이 정치세력으로 충분히 성장하지 못한 상태에서 민주화를 맞았습니다. 게다가 중간계급은 이미 부동산이라는 사적 자산축적 경로에 편입되어 있었기 때문에, 세금을 더 내고 공적 복지를 확대하자는 노동계급의 요구에 동참할 유인이 크지 않았습니다.
3. 관료제와 정책 설계의 관성 - 발전국가 시기 형성된 경제 관료 중심의 정책 결정 구조는 민주화 이후에도 상당 부분 유지되었고, 복지 확대 역시 재정건전성을 최우선으로 하는 경제부처의 논리 안에서 제한적으로 이루어지는 경향을 보였습니다.

 

4. 지금 우리에게 남은 것

이러한 역사적 경로는 오늘날 한국 복지국가가 마주한 재원조달 딜레마의 뿌리를 설명해 줍니다. 국민부담률은 여전히 OECD 평균에 못 미치고, 사회복지지출 역시 2022년 기준 GDP의 14.8%로 OECD 평균 21.1%의 3분의 2 수준에 머물러 있습니다. 다만 최근 10년 이상 OECD 내 가장 빠른 증가 속도를 보이고 있다는 점은, 제도 확대의 방향 자체는 뚜렷하다는 것을 보여줍니다.

 

문제는 이 확대가 발전국가 시기에 형성된 세입(조세)·사회보험료·재정지출이라는 세 축의 근본적 재설계 없이, 기존 저부담 구조 위에 제도만 계속 얹는 방식으로 진행되어 왔다는 데 있습니다. 재정복지와 자산기반복지라는 대체 회로가 여전히 강하게 작동하는 사회에서, 공적 복지 확대에 필요한 조세 저항은 쉽게 사그라들지 않습니다. 결국 '한강의 기적'이 복지국가로 곧바로 이어지지 못한 이유는 능력이나 의지의 부족이 아니라, 성장이 복지의 자리를 대신했던 시대의 제도적 유산이 지금까지도 재원조달의 근본적 전환을 가로막고 있기 때문이라고 볼 수 있습니다.

 

[참고자료]

• 찰머스 존슨(Chalmers Johnson)의 발전국가론 및 이를 계승한 국내 발전국가 연구 문헌
• 양재진, "산업화 시기 박정희 정부의 수출 진흥 전략: 수출 진흥과 규율의 정치경제학" (2012) - 임금 억제 및 노동통제 관련 실증 분석
• 김도균, "발전국가와 복지대체수단의 발달: 한국과 일본 비교연구" - 재정복지·저축기반복지·토건국가 개념
• 이병천 외, 한국 복지자본주의사 관련 서평 및 자산기반복지 논의 - '증세 없는 복지', 부동산 기반 중산층 규범 관련
• LAB2050 이원재 대표 인터뷰 - 박정희 시대 부동산 시장의 분배체계 기능 관련 논의
• 한국보건사회연구원(KIHASA) 보건복지포럼 - 한국 사회복지지출 GDP 비중 및 OECD 비교 통계

 

한강의 기적 - AI생성 이미지