현금 지원만이 답인가 - 복지 혜택 질적 향상을 위한 대안적 접근

매년 복지 예산 편성 시즌이 되면 어김없이 등장하는 질문이 있습니다. "얼마나 올릴 것인가." 기초생활수급 급여액, 아동수당, 장애인 연금 단위는 달라도 논의의 틀은 동일합니다. 그러나 현금 급여 인상만으로 복지의 질이 실질적으로 개선되는가에 대한 질문은 좀처럼 제기되지 않습니다. 이번 글은 바로 그 질문에서 출발합니다.

 

1. 현금 중심 복지의 구조적 한계

현금 이전은 복지 정책의 가장 오래된 수단이자, 가장 단순한 형태의 소득 보완 장치입니다. 수급자의 선택권을 존중한다는 점에서 자유주의적 복지 철학과도 친화성이 높습니다. 하지만 현금 급여가 사회적 위험의 전부를 커버할 수 없다는 사실은, 에스핑-안데르센이 복지 레짐을 분류하던 시절부터 이미 예견된 것이었습니다.

 

핵심 문제는 서비스 접근성입니다. 돌봄이 필요한 노인에게 현금이 주어져도, 그 현금으로 구입할 수 있는 질 좋은 돌봄 서비스가 시장에 충분히 공급되지 않는다면 급여는 공중에 뜹니다. 저소득 가구의 아이에게 교육비를 보조해도, 거주 지역 내 공공 교육 인프라의 질이 낮다면 실질적 기회 격차는 줄어들지 않습니다. 현금은 시장이 작동하는 곳에서만 힘을 발휘합니다. 그리고 한국의 복지 시장은 지역별·계층별로 심각하게 불균등합니다.

68% 기초수급자 중 만성질환 보유 비율 (보건복지부, 2023)

2.4배 서울·농촌 간 사회서비스 공급 밀도 격차 (사회보장정보원, 2022)

43% 수급자 중 필요 서비스 미이용 경험 응답 (한국보건사회연구원, 2023)

 

위의 수치가 시사하는 바는 분명합니다. 급여를 받는 사람들 가운데 상당수는 현금만으로는 해결되지 않는 복합적 필요를 안고 있습니다. 그리고 그 필요를 채울 서비스는 물리적으로, 또는 정보 접근성의 측면에서 충분히 도달하지 못하고 있습니다.

 

2. 대안 모델 비교: 무엇이 다른가

복지 혜택의 질을 높이기 위한 접근은 현금 급여 인상 외에도 다양하게 존재합니다. 국제 비교 사례를 중심으로 네 가지 축을 살펴보겠습니다.

(주목 모델 - 서비스 현물화) 바우처·현물 급여 확대 현금 대신 특정 목적의 사용처를 지정한 바우처나 현물 급여를 통해 서비스 품질과 실질 사용을 동시에 담보합니다. 핀란드의 개인예산제가 대표 사례입니다.

 

(공공 서비스 직접 공급) 국가 주도 서비스 내재화 돌봄·의료·주거 서비스를 시장에 맡기지 않고 공공이 직접 운영함으로써 지역 간 격차를 줄입니다. 북유럽 모델의 핵심 메커니즘입니다.

 

(통합 사례관리) 개인 맞춤형 지원 계획 현금과 서비스를 결합하되, 담당 케어매니저가 수급자의 상황에 맞게 필요를 진단하고 복합적 지원을 연계합니다. 영국의 통합케어시스템(ICS)이 이 방향으로 개편 중입니다.

 

(역량 중심 접근) 누스바움-센의 역량 모델 소득 이전보다 개인의 기능적 역량을 확장하는 데 정책 자원을 집중합니다. 단순 생존 수준을 넘는 인간적 삶의 조건을 정책 목표로 삼습니다.

 

• 주목할 지점: 이 네 가지 접근은 상호 배타적이지 않습니다. 실제로 복지 선진국들은 이를 레이어처럼 중첩시켜 운용합니다. 한국이 여전히 현금 급여 인상에 머무르는 동안, 비교군의 정책 설계는 이미 복합 구조로 진화해 있습니다.

 

3. 한국 복지의 구체적 결함 - 세 가지 단층선

① 현금은 흘러가지만 서비스는 닿지 않는다

한국의 사회서비스 전달 체계는 여전히 파편화되어 있습니다. 노인장기요양보험, 장애인활동지원, 아동돌봄서비스는 각각의 부처와 시스템으로 운영되고, 수급자는 필요한 서비스를 '찾아다녀야' 합니다. 정보 접근성이 낮은 고령층, 장애인, 이주민 가구는 급여 수급 자격이 있어도 실제 이용률이 낮은 이유가 여기에 있습니다. 급여의 권리가 있어도 접근의 역량이 없으면, 그 권리는 종이 위에만 존재합니다.

② 서비스 품질의 시장 의존성

한국은 복지 서비스 공급의 상당 부분을 민간 제공기관에 위탁합니다. 이는 비용 효율성의 관점에서는 합리적이지만, 지역별 공급 편차와 품질 편차를 구조적으로 내재합니다. 특히 농어촌 지역의 노인 돌봄 서비스 공백은 현금 급여로 메워지지 않습니다. 지방의 고령 독거 수급자에게 요양보호사 서비스가 주 2회 2시간씩 제공된다고 해도, 그 시간 이외의 일상은 고스란히 방치됩니다. 급여 수준이 아니라 서비스 밀도와 연속성이 문제입니다.

③ 사각지대를 만드는 수직적 급여 설계

소득 기준에 따라 수급 여부가 결정되는 단층적 구조는 근로 빈곤층의 수급 이탈을 조장합니다. 일을 하면 급여가 삭감되고, 소득 기준을 미세하게 초과하면 급여를 상실하는 구조에서 자립 유인은 오히려 역방향으로 작동합니다. 이는 급여액의 문제가 아니라 설계 구조의 문제입니다.

 

4. 대안적 접근의 실제: 해외 제도 사례

국제 사례는 현금 인상 이외의 경로가 어떻게 제도화되었는지를 보여줍니다.

국가	핵심 제도	특징	방향
핀란드	개인예산제	장애인·고령자가 직접 서비스 구성을 설계. 국가는 예산을 배분하고 감사	역량 중심
덴마크	플렉시큐리티	고용보험+적극적 노동시장정책+소득 보장을 삼각 결합. 현금이 아닌 재취업 경로가 핵심	서비스 통합
영국	통합케어시스템(ICS)	의료·사회서비스·정신건강을 지역 단위로 통합. 수급자 중심 사례관리 강화	사례관리
독일	장기요양보험 개혁 (2023)	현물급여와 현금급여 선택권 유지하되, 현물 이용 시 추가 서비스 연계 보장	혼합 구조

 

공통점은 분명합니다. 이 나라들이 복지의 '질'을 높이기 위해 선택한 경로는 급여액을 올리는 것이 아니라, 개인의 필요에 맞게 서비스를 재구성하는 제도적 역량을 키우는 것이었습니다.

 

5. 한국에서 가능한 전환: 단계별 로드맵

한국의 재정 구조와 행정 역량을 고려할 때, 급격한 전환보다는 단계적 접근이 현실적입니다. 다음은 제도 개선의 방향성을 시간 순서로 정리한 것입니다.

▶ 통합 수급자 정보 플랫폼 구축 (단기 1~2년)

분절된 복지 데이터베이스를 통합하여 한 명의 수급자에게 어떤 급여와 서비스가 연결되어 있는지를 한눈에 파악하는 시스템을 마련합니다. 현재 복지로(Bokjiro) 시스템의 실질적 고도화가 필요합니다.

▶ 지역 사회서비스 공급 표준 강화 (중기 3~5년)

민간 위탁 기관의 서비스 품질을 국가가 표준화하고, 농어촌·취약지역에 공공 서비스 기관을 우선 설치합니다. 장기요양·장애인활동지원·아동돌봄의 단위 서비스 시간과 빈도를 현실화합니다.

 

▶ 사례관리 전문인력 제도화 (중기 3~5년)

읍면동 단위 복지 인력을 단순 급여 행정에서 통합 사례관리로 전환합니다. 복합적 어려움을 가진 가구를 지속적으로 추적하고 서비스를 연계하는 역할로 재정의합니다.

▶ 개인화된 서비스 선택권 확대 (장기 5년 이후)

핀란드 개인예산제를 참고하여, 장애인·노인 수급자가 자신의 서비스 내용을 일정 범위 내에서 직접 구성할 수 있는 제도를 시범 도입합니다. 선택권과 책임의 균형을 어떻게 설계하느냐가 성패를 가릅니다.

 

6. 현금 지원을 부정하는 것이 아니다

이 글이 현금 급여의 필요성을 부정하는 것은 아닙니다. 최저 생계 수준도 확보되지 않은 상태에서 '서비스 품질'을 논하는 것은 공허합니다. 기초생활 급여의 적정 수준 유지는 복지 체계의 최소 조건입니다.

 

다만 지적하고 싶은 것은, 복지 논의의 언어가 지나치게 '얼마나'에만 집중되어 있다는 점입니다. 10만 원을 더 올리는 것보다, 그 10만 원이 실제로 어떤 삶의 조건을 바꾸는지를 추적하는 시스템이 먼저입니다. 급여의 크기보다 급여의 도달, 서비스의 존재보다 서비스의 도착이 중요합니다.

• 핵심 명제: 복지의 질은 급여액 숫자로 측정되지 않습니다. 위기에 처한 사람에게 공공의 손이 얼마나 빠르게, 얼마나 적절하게 닿느냐로 측정됩니다. 현금은 그 손의 일부일 뿐입니다.

 

7. 복지 담론의 언어를 바꿔야 한다

한국의 복지 정책 논쟁은 오랫동안 '보편이냐 선별이냐', '얼마나 올리냐'의 프레임에 갇혀 있었습니다. 이제는 다른 질문을 추가해야 할 때입니다. 누가, 어떻게, 어디서, 어떤 형태로 지원을 받는가. 서비스는 실제로 사람에게 닿고 있는가. 제도는 사람의 역량을 키우는 방향으로 설계되어 있는가.

 

현금 지원이 복지의 전부가 아닌 것처럼, 서비스 확대가 현금을 대체할 수도 없습니다. 문제는 두 축을 어떻게 설계하고 통합하느냐입니다. 그리고 그 설계의 중심에는 수급액 숫자가 아니라 수급자의 실제 삶이 놓여야 합니다. 복지 혜택의 질적 향상은, 더 많이 주는 것이 아니라 더 잘 닿는 것에서 시작됩니다.

 

[도움 글 출처]

• 보건복지부 (2023). 『2023년 기초생활보장 실태조사』. 세종: 보건복지부.
• 한국보건사회연구원 (2023). 『사회서비스 수급 경험 및 미충족 필요 조사』. 세종: 한국보건사회연구원.
• 사회보장정보원 (2022). 『지역별 사회서비스 공급 현황 분석 보고서』. 서울: 사회보장정보원.
• 에스핑-안데르센, 예스타 (2007). 『복지 자본주의의 세 가지 세계』 (박시종 역). 서울: 성균관대학교출판부. (원서 1990년 출판).
• 누스바움, 마사 (2015). 『역량의 창조』 (한상연 역). 서울: 돌베개.
• OECD (2023). Health at a Glance 2023: OECD Indicators. Paris: OECD Publishing.
• 유럽위원회 (2023). Employment and Social Developments in Europe 2023. Brussels: European Commission.
• 핀란드 사회보건부 (2023). Personal Budget Pilot Report 2022–2023. Helsinki: Ministry of Social Affairs and Health.
• 영국 NHS England (2023). Integrated Care Systems: Design Framework. London: NHS England.
• 정이환 (2022). 『한국 복지국가의 구조와 변화』. 서울: 고려대학교출판문화원.

 

복지 혜택의 질적 향상