복지 재정추계는 왜 매번 빗나가는가 - 구조적 이유 3가지

국민연금 기금이 언제 고갈될지, 건강보험 재정이 몇 년 뒤 적자로 전환될지를 다룬 기사는 몇 년 주기로 반복해서 등장합니다. 그런데 이상한 점이 있습니다. 매번 발표되는 재정추계는 하나같이 "이번에는 정확하다"는 전제로 제시되지만, 다음 추계가 나올 때마다 앞선 전망은 어김없이 수정되고, 대체로 더 비관적인 방향으로 고쳐집니다. 이번 글에서는 단순히 "예측이 어렵다"는 상투적인 설명을 넘어, 한국의 복지 재정추계가 구조적으로 빗나갈 수밖에 없는 세 가지 이유를 짚어보려 합니다. 인구 가정의 문제, 추계 방법론 자체의 전제, 그리고 잘 언급되지 않는 추계의 정치적 성격까지 순서대로 살펴보겠습니다.

 

1. 인구 가정의 구조적 낙관 편향

재정추계의 출발점은 언제나 인구 전망입니다. 국민연금이든 건강보험이든, 가입자 수와 수급자 수를 예측하려면 먼저 통계청의 장래인구추계를 가져다 써야 하는데, 이 장래인구추계 자체가 지난 20여 년간 반복적으로 실제치를 과대 예측해 왔습니다.

 

대표적인 사례가 2016년 12월에 발표된 장래인구추계(2015~2065년)입니다. 당시 통계청은 2017년 합계출산율을 중위 전망 1.20명, 저위 전망 1.14명으로 제시했지만, 실제 2017년 합계출산율은 1.05명을 기록했습니다. 발표한 지 불과 1년 만에 가장 비관적인 시나리오보다도 더 나쁜 결과가 현실로 나타난 것입니다. 더 극적인 사례도 있습니다. 2010~2060년 추계에서 10년 뒤인 2020년 출생아 수를 45만 1천 명, 합계출산율을 1.35명으로 예측했지만, 실제로는 출생아 수 27만 2,337명, 합계출산율 0.837명에 그쳤습니다. 오차율이 40%를 넘는 수준입니다.

 

이 문제가 심각한 이유는 단순히 통계청의 전망 능력을 탓하는 데 있지 않습니다. 더 근본적인 문제는 국민연금·건강보험 등 주요 사회보험의 재정추계가 이 장래인구추계를 그대로 입력값으로 사용한다는 구조에 있습니다. 보건복지부는 제5차 국민연금 재정추계를 발표하면서 "현재 재정추계는 통계청의 '21년 장래인구추계에 기반한 것으로 현재의 출산율과 차이가 있어, 가정변수 전반에 대한 보완을 추진"하겠다고 스스로 밝힌 바 있습니다. 다시 말해, 추계가 공표되는 시점에 이미 그 추계의 기초가 된 인구 가정이 현실과 어긋나 있다는 사실을 담당 부처조차 인정하고 있는 셈입니다. 인구추계는 통상 5년 주기로 개정되는데, 저출산 속도가 그보다 훨씬 빠르게 진행되면서 추계와 현실 사이의 간극이 다음 개정 시점까지 계속 벌어지는 구조적 시차 문제가 발생하는 것입니다.

 

2. "현행 제도 유지"라는 전제의 함정

두 번째 이유는 좀 더 방법론적인 층위에 있습니다. 국민연금 재정추계는 보험료율, 소득대체율, 가입·수급 연령 등 제도의 세부 내용을 전혀 조정하지 않고 "현행 제도를 그대로 유지한다"는 가정 위에서 수행됩니다. 이는 추계 방법론상 불가피한 선택이기는 하지만, 동시에 이 숫자를 하나의 '예측'으로 받아들이는 순간 오해를 낳습니다. 제도가 70년 동안 단 한 번도 바뀌지 않는다는 가정은 애초에 현실성이 없는 반사실적 시나리오이기 때문입니다.

 

실제로 제4차 재정계산(2018년)과 제5차 재정계산(2023년)을 비교해 보면, 이 문제가 뚜렷하게 드러납니다. 저출산·고령화 심화와 경기 둔화의 영향으로 수지적자 시점은 1년, 기금소진 시점은 2년씩 앞당겨졌습니다. 그런데 이 변화는 제도가 바뀌어서 생긴 게 아니라, 순전히 인구·경제 가정이 5년 전보다 나빠졌기 때문에 생긴 변화입니다. 즉 재정추계는 "제도가 이대로 간다면"이라는 조건문 위에 서 있는데, 그 조건문 안의 인구·경제 변수만 계속 나빠지는 방향으로 갱신되다 보니, 매 추계 발표마다 결과가 전보다 더 나쁜 쪽으로 이동하는 패턴이 구조적으로 반복될 수밖에 없습니다.

 

여기에 더해, 재정추계는 4차 산업혁명에 따른 생산성 변화, 경제활동참가율의 구조적 변동, 자본축적률 같은 미래의 사회경제적 변화 자체를 반영하지 않는다는 학계의 비판도 존재합니다. 정세은·김종호(2023)는 제5차 국민연금 재정추계를 분석하면서, 제도 불변이라는 가정을 인구·경제 변수에까지 확장 적용함으로써 앞으로 벌어질 가능성이 높은 사회경제적 변화들을 원천적으로 배제하고 있다고 지적한 바 있습니다. 결국 재정추계는 '미래를 예측하는 모델'이라기보다, '지금 이 순간의 가정을 그대로 밀고 나가면 어떻게 되는지 보여주는 시뮬레이션'에 가깝습니다. 이 둘을 구분하지 않고 소비하는 것이 재정추계가 늘 "틀렸다"는 인상을 남기는 주된 이유입니다.

 

3. 추계는 예측이 아니라 협상의 도구다

세 번째 이유는 잘 논의되지 않지만, 어쩌면 가장 본질적인 부분입니다. 재정추계 결과가 공표될 때마다 정작 추계를 주도한 전문가들은 그 숫자를 문자 그대로 받아들이지 말라고 당부합니다. 제5차 국민연금 재정추계전문위원회 위원장은 결과 발표 당시 "기금소진연도에 초점을 두기보다는 현재 진행 중인 국회 연금개혁 논의와 향후 국민연금 종합운영계획 수립을 위한 참고자료로 활용해야 한다"고 강조했습니다. 이는 매우 중요한 발언입니다. 재정추계를 설계하고 발표하는 주체 스스로가, 이 숫자의 용도는 '미래를 정확히 맞히는 것'이 아니라 '개혁 논의를 촉발하는 협상 자료'라고 규정하고 있기 때문입니다.

 

이 관점에서 보면 재정추계 기관이 놓인 유인구조가 보입니다. 추계 결과가 지나치게 낙관적으로 나오면 개혁의 필요성 자체가 흐려지고 정치권의 개혁 동력이 약화됩니다. 반대로 지나치게 비관적으로 나오면 제도에 대한 국민의 신뢰가 급격히 흔들리고, 추계기관이 정치적 비난의 표적이 될 위험이 커집니다. 실제로 미적립부채(제도를 청산할 경우 이미 발생한 미래 지급 의무)를 별도로 공표해야 한다는 주장에 대해서도, 이 지표가 국민연금의 실제 재정 상태를 왜곡할 가능성이 있다는 이유로 채택되지 않고 있습니다. 어떤 지표를 얼마나 전면에 내세울 것인가 하는 선택 자체가 이미 정치적 판단을 포함하고 있는 것입니다.

 

한국개발연구원(KDI)의 국민연금 구조개혁 연구 역시 비슷한 문제의식을 보여줍니다. 이 연구는 현행 재정추계에서 사용된 잠재성장률과 합계출산율(1.08명) 가정조차 "오히려 낙관적인 시나리오일 가능성이 크다"고 진단합니다. 즉 매번 새로 나오는 추계가 이전보다 나빠졌다고 해서 이번 추계가 '보수적으로 안전하게' 잡힌 숫자라고 볼 근거도 없다는 뜻입니다. 결국 재정추계는 기술적으로 중립적인 예측치가 아니라, 그 시점의 정치적·사회적 수용 가능성을 고려해 조정되는 협상의 산물에 가깝다고 보는 편이 더 정확합니다.

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추계가 아니라 재원조달 구조를 봐야 하는 이유

세 가지 이유를 종합하면 하나의 결론에 도달합니다. 재정추계가 매번 빗나가는 것은 기술적 오류가 아니라, 애초에 재정추계라는 도구가 가진 구조적 한계입니다. 인구 가정은 현실보다 항상 한 걸음 늦게 갱신되고, 제도 불변이라는 방법론적 전제는 개혁이 실제로 일어나는 현실과 충돌하며, 추계 발표 자체가 정치적 협상의 성격을 띠고 있기 때문입니다.

 

그렇다면 우리가 정작 주목해야 할 것은 특정 연도의 기금소진 시점이 아니라, 세금·사회보험료·재정지출이라는 세 축이 인구구조 변화에 얼마나 유연하게 반응할 수 있도록 설계되어 있는가 하는 재원조달 구조 자체의 문제입니다. 매번 숫자가 바뀔 때마다 놀라는 대신, 어떤 조건에서도 흔들리지 않을 재원조달 체계를 어떻게 설계할 것인가로 논의의 축을 옮겨야 할 시점입니다.

 

참고자료 요약

• 보건복지부, 「제5차 국민연금 재정추계 결과 발표」 보도자료 및 정책브리핑 관련 자료
• 정세은·김종호(2023), 「제5차 국민연금 재정추계 결과의 주요 내용과 비판적 평가」, 『동향과 전망』 제119호, 한국사회과학연구회
• 한국개발연구원(KDI), 「국민연금 구조개혁 방안」, KDI FOCUS
• 통계청 장래인구추계(2015~2065년, 2019~2067년 등 각 회차) 관련 보도자료 및 이를 인용한 언론·통계 분석 자료
• 국회도서관 국가전략포털, 「2019~2060년 국민연금 재정전망」 및 관련 재정추계 자료

 

복지 재정추계는 왜 매번 빗나가는가