산업재해보상보험, 특수고용직에게는 왜 늦게 적용됐나 - 근로자의 문턱과 전속성의 덫

택배기사가 계단에서 굴러떨어지거나, 대리운전기사가 콜을 받으러 가다 교통사고를 당하거나, 학습지 교사가 방문 수업 중 사고를 당했을 때, 이들은 오랫동안 산업재해보상보험(이하 산재보험)의 보호 밖에 있었습니다. 같은 사업장에서 일하는 정규직 근로자라면 당연히 받았을 보상을, 이른바 '특수형태근로종사자(특고)'는 받지 못했습니다. 이번 글에서는 산재보험이 특고에게 적용되기까지 왜 그렇게 오랜 시간이 걸렸는지, 그 지연의 구조를 법 개정의 흐름을 따라가며 짚어보고자 합니다.

 

1. 산재보험은 원래 '근로자'만을 위한 제도였습니다

산재보험법은 제5조에서 적용 대상을 근로기준법상의 '근로자'로 정의하고 있습니다. 그리고 판례는 이 근로자성을 '사용종속관계'의 유무로 판단해왔습니다. 사업주의 구체적인 지휘·감독을 받는지, 근무시간과 근무장소가 정해져 있는지, 보수가 근로 자체의 대가인지를 종합적으로 따지는 방식입니다.

 

문제는 보험설계사, 학습지 교사, 골프장 캐디처럼 계약 형식상 개인사업자이면서도 실질적으로는 근로자와 다를 바 없이 노무를 제공하는 사람들이었습니다. 이들은 특정 업체의 지휘를 받으며 일하지만, 계약서상으로는 '위탁계약'이나 '용역계약'을 맺은 독립된 사업자로 분류되었습니다. 근로기준법상 근로자성을 인정받지 못하니, 산재를 당해도 산재보험의 보호를 받을 수 없었던 것입니다.

 

여기서 주목할 점은, 산재보험의 무과실책임 원리 자체가 애초에 이런 사람들을 염두에 두고 설계되지 않았다는 사실입니다. 산재보험이 사업주에게 무과실책임을 지우는 논리는 '근로자의 노무를 제공받아 이윤을 얻는 사업주가 그 과정에서 발생하는 위험도 함께 책임져야 한다'는 것입니다. 그런데 특고는 계약상 사업주와 대등한 '사업자'로 설정되어 있었기 때문에, 이 책임 논리를 그대로 적용하기가 제도적으로 껄끄러웠습니다. 즉 특고의 산재보험 적용이 늦어진 첫 번째 이유는 단순한 정책적 무관심이 아니라, 제도 설계의 근본 전제와 특고라는 노동형태 사이의 근본적인 불일치였다고 볼 수 있습니다.

 

2. 2008년, 왜 하필 이 네 개 직종부터였나

특고에 대한 산재보험 적용은 2008년 7월에야 처음 시작되었습니다. 보험설계사, 레미콘 운송차주, 학습지 교사, 골프장 캐디 등 네 개 직종이 그 대상이었습니다. 이 시점 선택은 우연이 아니었습니다. 이들 직종은 2000년대 중반 이후 근로자성 인정 여부를 둘러싼 소송과 사회적 논란이 누적되어 있던 대표적인 직군이었고, 노동법적 보호(근로기준법 적용) 대신 사회보험법을 통한 우회적 보호 방안으로 채택된 것이 바로 산재보험 특례 조항, 즉 옛 산재보험법 제125조였습니다.

 

이후 확대 과정을 살펴보면 흥미로운 패턴이 드러납니다. 2011년 택배기사와 퀵서비스기사가 추가되었고, 2010년대 후반부터 2020년 사이에는 방문판매원, 방문강사, 화물차주, 대리운전기사, 방송연기자 등이 순차적으로 편입되었습니다. 이 확대의 계기들을 하나씩 뜯어보면, 상당수가 과로사나 사망사고가 사회적으로 이슈화된 직후에 시행령이 개정되는 방식으로 이루어졌다는 공통점이 있습니다. 택배기사의 과로사, 배달라이더의 사고사가 언론에 보도되고 여론이 들끓은 뒤에야 해당 직종이 적용 대상 목록에 추가되는 식입니다.

 

이것이 이 글에서 강조하고 싶은 핵심 진단입니다. 한국의 특고 산재보험 확대사는 위험을 사전에 식별하고 제도를 설계하는 방식이 아니라, 개별 사고가 사회 문제화된 이후에야 해당 직종을 하나씩 목록에 추가하는 '사고 이후 대응형 입법'의 형태를 오랫동안 반복해왔습니다. 보호가 필요한 노동형태의 목록을 시행령에 위임해 열거하는 규범 체계 자체가, 새로운 플랫폼 노동이 등장하는 속도를 따라잡지 못하고 늘 한 걸음 뒤처지는 구조적 원인이 되었던 셈입니다.

 

3. 적용은 됐지만 보호받지 못한 사람들 - '전속성 요건'이라는 두 번째 장벽

2008년 이후 산재보험 적용 직종이 하나둘 늘어났지만, 실제로 보호를 받는 사람은 생각보다 적었습니다. 여기에는 두 가지 제도적 장치가 있었습니다.

• 첫째는 '적용제외 신청제도'입니다. 특고 본인이 원하면 산재보험 적용에서 빠질 수 있도록 한 제도인데, 실제로는 사업주가 보험료 부담을 줄이기 위해 특고 노동자에게 신청을 유도하거나 사실상 강요하는 사례가 적지 않았습니다. 형식은 '선택권 보장'이었지만 실질은 '보호 회피 통로'로 작동했던 것입니다.
• 둘째, 더 근본적인 장벽은 '전속성 요건'이었습니다. 산재보험을 적용받으려면 하나의 사업에 노무를 전속적으로 제공하고, 소득의 상당 부분을 그 사업에서 얻어야 한다는 조건입니다. 이 요건은 배달 플랫폼처럼 여러 업체의 일을 동시에 수행하는 노동형태와 정면으로 충돌했습니다. 배달의민족과 쿠팡이츠, 요기요를 넘나들며 배달을 하는 라이더는 어느 한 업체에도 '전속'되어 있지 않다는 이유로 산재보험의 보호를 받지 못했습니다. 플랫폼노동이라는, 특고 확대 논의 당시에는 존재하지 않았던 새로운 노동형태가 등장하면서, 전속성 요건은 보호가 가장 절실한 집단을 오히려 걸러내는 역설적인 장치가 되어버린 것입니다.

 

4. 2021~2022년, 전속성 요건의 폐지와 '노무제공자' 개념의 등장

이러한 문제의식 속에서 2021년과 2022년에 걸쳐 산재보험법이 대대적으로 개정되었습니다. 2021년에는 적용제외 신청 사유를 임신·질병 등 법에서 정한 경우로 엄격히 제한해 무분별한 적용 회피를 차단했고, 2022년 개정에서는 옛 산재보험법 제125조(특수형태근로종사자 특례)를 삭제하는 대신, 새로운 장을 신설해 '노무제공자'라는 개념을 도입했습니다. 그리고 마침내 전속성 요건이 폐지되었습니다.

 

이 개정의 효과는 통계로도 확인됩니다. 고용노동부 설명에 따르면 개정 전까지 산재보험을 적용받던 특고는 약 80만 명 수준이었는데, 전속성 요건 폐지로 기존에 배제되었던 인원과 신규 편입 직종(화물차주, 관광통역안내사, 어린이통학버스 운전기사, 방과후학교 강사 등)을 합쳐 약 90만 명 안팎이 추가로 산재보험의 보호권 안으로 들어오는 것으로 전망되었습니다. 산재보험료 부과 방식도 사업장 단위 기준보수 방식에서, 실제 월 보수액을 기준으로 산정하는 방식으로 바뀌어 보험료 산정의 형평성도 개선되었습니다.

 

5. 그런데도 남은 사각지대 - 소득 파악과 '용역 사슬'의 문제

전속성 요건 폐지는 분명 획기적인 진전이었습니다. 다만 이것으로 사각지대가 완전히 사라진 것은 아닙니다. 남은 문제는 크게 두 갈래로 나눌 수 있습니다.

 

하나는 소득 파악의 어려움입니다. 일감이 불규칙하고 소득이 들쭉날쭉한 노무제공자의 경우, 소득이 없는 기간에도 보험료가 부과되는 문제를 해소하기 위해 '휴업 등 신고제도'가 도입되었지만, 이는 어디까지나 신고에 의존하는 방식이라 실효성에는 한계가 있습니다. 다른 하나는 여전히 시행령이 열거하는 직종 목록 바깥에 있는 새로운 노동형태입니다. 전속성이라는 장벽은 사라졌지만, '노무제공자의 범위'를 법령이 정해준 목록에 의존하는 근본 구조는 그대로 남아 있어, 앞으로 등장할 새로운 플랫폼 직종은 또다시 사고가 사회 이슈화된 뒤에야 뒤늦게 목록에 추가될 가능성을 배제할 수 없습니다.

 

최근에는 고용보험 분야에서 '소득 기반 고용보험'으로의 전환이 논의되고 있는데, 이는 특정 직종을 나열하는 방식 대신 소득이 발생하는 모든 노무제공 형태를 포괄하는 방향입니다. 산재보험 역시 장기적으로는 직종 열거 방식에서 벗어나, 노무를 제공하고 그 대가로 소득을 얻는 모든 사람을 포괄하는 방향으로 나아가야 한다는 목소리가 나오는 이유입니다.

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왜 항상 늦었는가

특고 산재보험 적용의 역사를 되짚어보면, 지연의 이유는 하나가 아니라 세 겹으로 쌓여 있었습니다. 근로자 개념에 기반한 제도 설계와 특고라는 노동형태 사이의 근본적 불일치, 시행령에 직종을 하나씩 열거해야만 보호가 시작되는 반응형 입법 구조, 그리고 전속성이라는 요건이 새로운 노동형태를 걸러내는 이중의 장벽이었습니다. 2022년의 전속성 요건 폐지는 이 가운데 마지막 장벽을 허문 의미 있는 진전이지만, 위험이 발생한 뒤에야 제도가 뒤따라가는 구조 자체는 아직 완전히 극복되지 않았습니다. 사회가 필요로 하는 보호는 새로운 노동형태가 등장하는 속도에 맞춰 미리 설계되어야 하며, 사고가 뉴스가 된 다음에야 움직이는 방식으로는 늘 누군가는 보호의 사각지대에서 다치고 난 뒤에야 제도의 존재를 실감하게 될 것입니다.

 

[참고자료]

• 고용노동부, 2022년 산재보험법 개정 관련 보도자료 및 설명자료 (전속성 요건 폐지, 노무제공자 개념 도입, 적용 인원 전망)
• 국회 본회의 통과 법률 개정안 관련 보도(한국경제 등), 2022년 5월
• 헌법재판소 2020헌마93 결정문 중 산재보험법 연혁 및 적용 인원 관련 설시
• 산재보험법상 특수형태근로종사자 적용 특례 조항 관련 학술 논문(노동정책연구 등) 및 산재보험 적용확대 추진방안 연구보고서
• 국가법령정보센터, 산업재해보상보험법·고용산재보험료징수법 개정이유
• 고용노동부, 2026년도 산재보험료율 고시 자료

 

계단에서 부상으로 고통스러워하는 택배 노동자 (AI 생성이미지)